Куда идет реформа органов правопорядка Украины?

11 мая Украина выполнила еще одну рекомендацию Еврокомиссии по вступлению в ЕС – утвердила Комплексный стратегический план реформирования органов правопорядка как части сектора безопасности и обороны Украины на 2023–2027 годы.

Этот документ Офис генерального прокурора разработал еще в прошлом году, а его содержание оставалось загадкой до сегодняшнего дня, ведь европейцы порекомендовали только «принять план», не говоря о его содержании. В отличие от других рекомендаций, более четких относительно содержания, а не только формы решений, которые должна принять Украина. Так о чем этот «план Зеленского», действительно ли он президентский, и куда же будет двигаться реформа органов правопорядка?

Кто и как составлял план?

Начнем с предыстории — новой публичной политики реформирования органов правопорядка после 2014 года фактически не было. Создали НАБУ, ДБР, БЭБ, сузили полномочия прокуратуры. У общества сложилось впечатление, что «наплодили органы правопорядка, однако эффективности ноль».

Однако речь не в количестве, а в качестве, кто-то должен выполнять функцию расследования тех или иных уголовных правонарушений, для этого и существует специализация (разные органы), определенная в Концепции реформирования криминальной юстиции Украины (2008) — успешном документе в этой сфере. Дело в том, что именно там была определена действующая специализация органов правопорядка, и не только: еще УПК 2012 года, уголовные проступки, безвозмездная правовая помощь и т.д. Мы имплементировали то, что задумывалось давно до Революции Достоинства, даже до «преступного режима Януковича».

Следовательно, Офис генерального прокурора еще с 2019 года хотел повторить историю этого успеха, ведь через десять лет многое изменилось, а разрозненные реформы после 2014-го нуждались в систематизации.

С этой целью был подготовлен новый проект Концепции, принятию которого помешало полномасштабное вторжение российских войск. Вопрос отложили в длинный ящик, пока 17 июня Еврокомиссия в своих рекомендациях не указала на необходимость « принять общий стратегический план реформирования всего сектора правопорядка как части безопасности среды Украины » (отсюда и название документа, которое, возможно, и смахивает на нагромождение слов, однако это не так).

Именно поэтому действующий Комплексный стратегический план разрабатывал не правительство (органы правопорядка принадлежат к исполнительной власти), а Офис генерального прокурора как координирующий орган в сфере уголовной юстиции. Однако утверждал его президент, учитывая терминологию и полномочия, определенные Законом о национальной безопасности (2018), и по аналогии с предыдущей Концепцией 2008 года, но это не «президентский план», ведь его разработала рабочая группа с привлечением профильных специалистов.

О чем этот план?

Сразу скажем, что, учитывая объем и детализацию, речь идет не столько о плане, сколько именно о концепции. То есть, этим документом определены направления реформы, ключевые идеи, а уже в дальнейшем должны быть разработаны четкие планы по их реализации в конкретных органах и изменения на уровне законодательства.

Поэтому вы не найдете там разделения на изменения в конкретных органах или законы, которые следует принять. С такими обобщениями концептуального характера всегда все зависит от того, как именно они будут имплементированы. Иными словами, есть риск формального внедрения или невнедрения вообще. Поэтому принятие Плана — только первый шаг, формирование определенной рамки, но точно не четкое видение, куда будет дальше двигаться реформа прокуратуры или полиции, СБУ, ДБР, НАБУ и БЭБ.

Его содержание четко поделено на блоки:

1) в отношении институциональной способности предотвращать и расследовать преступления. К примеру, унификация статуса органов правопорядка, внедрение рискориентированных подходов, информационно-аналитической деятельности, стратегического менеджмента и прогнозирования; усиление координационной функции прокуратуры, реформа института ОРД, конечно гармонизация с законодательством ЕС и т.д.

2) в отношении уголовной политики – внедрение последовательной уголовной политики. Особо хочу обратить внимание на: разработку, утверждение и введение в действие Нацплана по предотвращению преступности (п. 2.3), а также введение периодического виктимологического опроса населения (victimology survey, crime survey) (п. 2.9). Фактически Украина получит альтернативный к официальной статистике источник знаний о преступности, что станет основанием для принятия управленческих решений как по кадровым вопросам в органах правопорядка, так и в процессе расследования в целом. Такие инструменты давно существуют в США и Великобритании и доказали свою эффективность.

3) относительно оптимизации уголовного процесса, то есть правил уголовного преследования, которые после 2012 года накопили критическую массу проблем, что отрицательно сказывается на его эффективности. Например, развитие альтернативных мер разрешения уголовно-правовых конфликтов (diversionary measures, transactions), применяемых при расследовании отдельных видов преступлений (п. 3.1), и расширение границ дискреции прокурора в процессе, в том числе на начальном и завершающем этапах расследования, с учетом приоритетов (п. 3.4) позволят уменьшить нагрузку на органы правопорядка, а развитие института защиты участников уголовного производства (п. 3.6), возмещение ущерба (п. 3.7) и института соглашений (п. 3.8) позволит улучшить положение потерпевшего лица, желание участвовать в процессе, без чего невозможно доказывание дела в суде и т.п.

4) относительно управленческих вопросов в органах правопорядка - от установления ключевых показателей эффективности (KPI), на основании которых будет проводиться оценка эффективности и качества работы органов правопорядка и прокуратуры (п. 4.3), внедрение института детективов (п. 4.8) для сочетания функций следователя и оперативного работника (в настоящее время это работает в НАБУ) к комплексной цифровой трансформации (п. 5), которая не просто повторяет идеи об e-case, а делает акцент на интеграцию в электронные системы управления информацией о преступности ЕС.

5) относительно подотчетности органов правопорядка – усиление механизмов демократического гражданского контроля. Большинство из них давно прописаны в профильных законах, например, разного рода советы общественности, которые выполняют или влияют на кадровые вопросы — через конкурсы или дисциплинарные производства. Однако такие поименованные в законе формы общественного контроля, безусловно, нуждаются в развитии.

Риски военного времени

Между тем наибольшей проблемой Плана является подготовка его под мирное время, что было прямым требованием европейских партнеров, озвученным во время консультаций по выполнению этой рекомендации Еврокомиссии. Что никак не согласуется с временным промежутком его выполнения — 2023–2027 годы, ведь все это время основными вызовами для системы уголовной юстиции остаются проблемы военной юстиции.

Речь идет как о расследовании международных преступлений (прежде всего военных), так и о противодействии угрозам национальной безопасности (прежде всего коллаборационной деятельности) и ухудшению криминогенной ситуации в связи с войной в целом.

Даже при условии, что победа Украины состоится в ближайшее время, не следует забывать: преследование за международные преступления обычно длится десятилетиями (посмотрите пример стран бывшей Югославии), а восстановление порядка на деоккупированных территориях или борьба с преступностью в условиях войны требует значительных ресурсов. Об этом нужно думать уже сейчас, прогнозировать последствия войны и предусматривать ресурсы на специализированные подразделения, возможно даже органы, которые будут заниматься этим вопросом.

К тому же, в условиях затяжного военного положения лишь нарастают риски влияния олигархов на политическую жизнь страны, ослабление парламентского и общественного контроля, авторитарного управления органами власти и т.д. Кажется, что это не вопрос уголовной юстиции, однако если говорить об управленческих вопросах, например, конкурсных основах назначения высшего руководства — это именно об этом. Приведу лишь один пример: недавно Правительство одобрило Государственную антикоррупционную программу на 2023–2025 годы, проект которой до принятия предусматривал конкурсные основы назначения генерального прокурора (в окончательной редакции указанное положение исчезло). Так что традиция политических назначений остается.

Еще более опасен порядок увольнения из-за вотума недоверия, которым можно уволить без оснований главы прокуратуры простым большинством. Европейский опыт показывает, что для такого увольнения должны быть профессиональные основания. Если же чисто политическое недоверие — по крайней мере, квалифицированным большинством, отнюдь не простым. Назначение/увольнение генерального прокурора – это «грабли», на которые Украина наступает регулярно.

…Итак, подытожим: сам факт принятия Плана, безусловно, является успехом Украины (мы наконец-то определили политику реформирования органов правопорядка в далекой перспективе), к тому же является реальным шагом на пути к реализации евроинтеграционных стремлений государства. Между тем его сознательная разработка под мирное время не отвечает на реальные вызовы, которые сегодня стоят перед органами правопорядка, а именно вопросы военной юстиции.

К тому же, План является более рамочным документом, определяющим направления реформ и ключевые идеи, а его реализация будет полностью зависеть от отраслевых планов конкретных органов. Так что, как всегда, есть за что похвалить, есть за что покритиковать. Но последовательная публичная политика, разрабатываемая и внедряемая государством, — характерная черта европейской бюрократической машины, обеспечивающей эффективность входящих в ЕС государств. Пытаясь нормировать нашу политику, мы становимся на шаг поближе к европейской семье, в которой, надеюсь, уже давно готово место для Украины.

Автор: Евгений Крапивин, эксперт Центра политико-правовых реформ

Источник: ZN.UA