Закон 4555: удар по антикоррупционной системе и откат от евроинтеграции

3 июля 2025 года принят Закон № 4555 «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно особенностей досудебного расследования уголовных правонарушений, связанных с исчезновением лиц без вести при особых обстоятельствах во время действия военного положения» (проект Закона был зарегистрирован 16.01.2025 за № 12414, и проголосован Верховной Радой 22.07.2025, далее – Закон 4555).

Центр политико-правовых реформ проанализировал изменения которые вносит этот Закон в Уголовный процессуальный кодекс Украины и пришел к выводу, что он противоречит сразу нескольким международным договорам и национальным законам.

Как указано в названии акта, он вносит некоторые изменения в Уголовный процессуальный кодекс (УПК), а также в Закон «О прокуратуре»:

1. Ослабление роли САП.

Руководитель САП по объему полномочий становится декоративной фигурой и фактически ничем не отличается от других заместителей Генерального прокурора. Он больше не является руководителем прокуратуры для прокуроров САП и не осуществляет полномочия руководителя органа прокуратуры, предусмотренные УПК, в уголовных производствах, подследственных НАБУ. Он больше не может определять прокурора – процессуального руководителя в конкретном уголовном производстве, создавать группу прокуроров, определять старшего прокурора такой группы.

Руководитель САП, как и его первый заместитель и заместители, теперь не может дополнять, изменять или отказываться от апелляционной или кассационной жалобы, заявления о пересмотре судебного решения по новым или исключительным обстоятельствам, внесенных ими, руководителями, заместителями руководителей подразделений или прокурорами САП, а также не имеет полномочий продлевать срок досудебного расследования после сообщения лицу о подозрении в совершении коррупционного уголовного правонарушения.

Ограничиваются возможности прокуроров САП заключать соглашения о признании вины с подозреваемым или обвиняемым в соответствующих уголовных производствах, подследственных НАБУ. Их заключение станет практически невозможным без согласования с Генеральным прокурором, если тот этого потребует.

2. Расширение полномочий Генерального прокурора.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 4555, Генеральный прокурор:

– имеет новое исключительное полномочие сообщать о подозрении руководителю Офиса Президента Украины и его заместителям, а также Премьер-министру Украины, члену Кабинета Министров Украины, первому заместителю и заместителю министра, Директору Государственного бюро расследований, его первому заместителю и заместителю, Директору Бюро экономической безопасности Украины, его первому заместителю и заместителю, государственному служащему, должность которого относится к категории «А»;
– может давать обязательное для выполнения письменное указание руководителю НАБУ относительно предоставления ему материалов досудебного расследования, а после получения доступа к этим материалам – полномочие поручить другому прокурору провести проверку соблюдения законов при проведении досудебного расследования. Это создает опасность для тайны досудебного расследования;
– поручает другому органу досудебного расследования проводить досудебное расследование уголовных правонарушений, отнесенных к подследственности НАБУ, «в случае неэффективного досудебного расследования или при наличии объективных обстоятельств, делающих невозможным функционирование соответствующего органа досудебного расследования или проведения им досудебного расследования в условиях военного положения»;
– относит производство по уголовным правонарушениям, предусмотренным статьями 369 и 369-2 УК (дача неправомерной выгоды должностному лицу и злоупотребление влиянием), совершенных топ-чиновниками, к подследственности детективов НАБУ, если уголовным правонарушением был причинен или мог быть причинен тяжелый вред охраняемым законом свободам и интересам физического или юридического лица, а также государственным или общественным интересам (в частности, реализации конституционных прав, свобод и обязанностей трех и более лиц);
– решает спор о подследственности в уголовном производстве, которое может принадлежать к подследственности НАБУ.

3. Изменение кадровых процедур в органах прокуратуры

Закон 4555 изменяет процедуру отбора прокуроров всех уровней на период действия военного положения. Теперь фактически любой прокурор местной прокуратуры или человек, который ни дня не работал в органах прокуратуры, может быть назначен в Офис Генерального прокурора без каких-либо конкурсных процедур. Для этого прокурору достаточно будет подать только заявление, а лицу, которое ранее не было прокурором, – документы, предусмотренные для кандидата на должность прокурора, как то заявление, медицинская справка, сертификат на знание государственного языка, копия диплома о юридическом образовании и т.д.

Новая редакция ст. 60 Закона «О прокуратуре» после изменений, внесенных Законом 4555, предусматривает возможность освободить прокурора в случае, если он не дал согласие на назначение на вакантную или временно вакантную должность или перевод на такую должность в другой орган прокуратуры в течение 30 дней со дня уведомления его о наличии вакантных должностей.

Вопрос об освобождении прокурора по таким основаниям рассматривает орган, осуществляющий дисциплинарное производство. Повторная неявка прокурора на заседание, независимо от причины такой неявки, не препятствует рассмотрению вопроса в его отсутствие. На практике это будет означать, что прокурору областной прокуратуры могут предложить значительно менее привлекательное место работы, а в случае несогласия на такой перевод будет он освобожден.

4. Другие изменения

Закон 4555 вносит изменения в часть третью статьи 233: «следователь, дознаватель, прокурор имеет право до вынесения постановления следственного судьи войти в жилище или другое владение лица только в неотложных случаях, связанных со спасением жизни людей, предотвращением непосредственной угрозы их здоровью, половой свободе или личной безопасности, или с непосредственным преследованием лиц, подозреваемых в совершении преступлений, предусмотренных статьями 112, 115–119, 121, 122, 124, 127, 129, 135, 136, 146, 147, 149, 152–156-1, 258, 258-1, 259 Уголовного кодекса Украины, или в случае необходимости неотложного изъятия или сохранения доказательств, относящихся к таким преступлениям».

Речь идет о некоторых уголовных правонарушениях, посягающих на жизнь и здоровье, свободу, честь, достоинство человека, ее половую свободу и половую неприкосновенность, а также общественную безопасность (терроризм).

Оценка ЦППР

В соответствии с Конституцией Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством, где признается и действует принцип верховенства права.

Одной из причин утверждения Всеобщей декларации прав человека стало то, что пренебрежение и игнорирование правами человека привели к варварским актам, возмущающим совесть человечества, и создание такого мира, в котором люди будут иметь свободу слова и убеждений и будут свободны от страха и нужды, провозглашено как высокое стремление человечества.

Статья 17 Европейской конвенции о правах человека предусматривает, что ни одно из положений этой Конвенции не может толковаться как предоставляющее какому-либо государству, группе или лицу право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какое-либо действие, направленное на отмену любых прав и свобод, признанных этой Конвенцией, или на их ограничение в большем объеме, чем это предусмотрено в Конвенции.

В соответствии со ст. 6 Конвенции ООН против коррупции каждое государство-участник обеспечивает органу или органам, осуществляющим предупреждение коррупции, необходимую независимость, в соответствии с основными принципами своей правовой системы, с целью предоставления такому органу или органам возможности выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния.

Эффективное функционирование антикоррупционных органов было одной из предпосылок предоставления Украине статуса государства-члена на вступление в ЕС, оценке их деятельности посвящен отдельный раздел Дорожной карты по вступлению в Евросоюз в разделе «Основы» по обеспечению верховенства права, о необходимости их дальнейшей независимой работы упоминается в каждом отчете Еврокомиссии.

Антикоррупционная стратегия на 2021–2025 годы одним из ожидаемых стратегических результатов предусматривает, что гарантии институциональной и операционной независимости Национального антикоррупционного бюро Украины и Специализированной антикоррупционной прокуратуры должны быть должным образом определены и воплощены на практике.

Тем не менее после внесенных Законом 4555 изменений руководитель САП лишается ключевых процессуальных полномочий, его роль в основном сводится к представительским и административным функциям, в процессуальном аспекте на первый план выходит Генеральный прокурор, а сама Специализированная антикоррупционная прокуратура будет иметь особый статус обособленного структурного подразделения прокуратуры только номинально.

Все рычаги влияния на антикоррупционные расследования переходят к Генеральному прокурору, которого назначает Верховная Рада по представлению Президента без конкурса, без проверки на добропорядочность, без оценки профессиональных качеств.

Упрощенные процедуры назначения на должность прокурора и основания для увольнения с этой должности, которые могут быть созданы искусственно, создают возможность для расправы над прокурорами, которые добросовестно и добропорядочно выполняют свои обязанности. Если ранее политически зависимым был только Генеральный прокурор, то Закон 4555 разрушает независимость всех прокуроров.

Восстанавливается чрезмерная «единство и централизация» системы органов прокуратуры, что было демонтировано в 2014 году с принятием нового Закона «О прокуратуре». После внесения в 2016 году изменений в Конституцию Украины прокуратура выводится из так называемой четвертой «контрольно-надзорной» ветви государственной власти и включается в систему правосудия.

А после закрепления в преамбуле Основного Закона европейского и евроатлантического курса функционирование прокуратуры должно соответствовать европейским стандартам, то есть тем же принципам, что и судебная власть – в частности, принципу независимости (внутренней и внешней). Изменения, внесенные в УПК Законом 4555, фактически подрывают эти принципы, что противоречит Конституции Украины и евроинтеграционным обязательствам.

Лишение процессуальной независимости прокуроров САП в сочетании с возможностью других прокуроров получать по поручению Генерального прокурора доступ к материалам уголовного производства фактически сводят на нет саму целесообразность существования специализированных антикоррупционных органов. Кроме того, Генеральный прокурор наделен правом по своему усмотрению признавать любое производство НАБУ неэффективным и передавать дело в ГБР или Национальную полицию, что сделает противодействие коррупции инструментом межведомственного противостояния и превратит ее в фикцию.

Что касается расширения оснований, предоставляющих право до вынесения постановления следственного судьи войти в жилище или другое владение лица, то эти изменения определяют случаи, в которых гарантия неприкосновенности жилища может быть нарушена без разрешения суда, если речь идет о преступлениях, которые несут наибольшую общественную опасность. Но, с другой стороны, статья 30 Конституции Украины гарантирует неприкосновенность жилища или другого владения лица и четко закрепляет, что другой, установленный законом, порядок проникновения, проведения в них осмотра и обыска, возможен в неотложных случаях, связанных со спасением жизни людей и имущества или с непосредственным преследованием лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Таким образом, Закон 4555 вопреки Конституции необоснованно расширяет перечень неотложных случаев, в которых представители органов досудебного расследования имеют право входить в жилище или другое владение лица без постановления следственного судьи.

Таким образом, Закон 4555 несет серьезную угрозу основополагающим правам граждан, защите от произвольного вмешательства в личную жизнь, перечеркивает достижения Украины в сфере борьбы с коррупцией, противоречит сразу нескольким фундаментальным актам международного и национального права, подрывает основы демократии, создает дополнительные возможности для избежания ответственности коррупционерами и ставит под сомнение дальнейшее выполнение Украиной евроинтеграционных требований и Антикоррупционной стратегии.

Источник: ЦППР