Каким должен быть гражданский контроль над ВСУ для победы над врагом

Демократический гражданский контроль над сектором безопасности и обороны — не всегда и не всем очевидная, однако необходимая вещь.

Речь идет не о вмешательстве гражданских в военные дела, а о том, что армия должна служить обществу. И для этого избранные народом на свободных выборах гражданские власти должны иметь надлежащие механизмы контроля над силовиками. И, конечно, корректно их применять, пишет издание ZN.ua.

Возникают вопросы: в какой степени целесообразно вмешиваться в оборонные дела? Что и от кого зависит в выполнении задач в данной сфере? Каким должен быть демократический контроль над армией во время войны? Все это не о вмешательстве, а о том, как демократический гражданский контроль, в частности парламентский, может усилить оборонную сферу.

Демократический гражданский контроль над силами обороны — что это и зачем он нужен

Почему гражданские власти вообще должны контролировать армию? Как свидетельствует история становления военных диктатур, армия без демократического контроля становится самоуправляемым институтом и может захватить власть. Демократический гражданский контроль призван обеспечивать верховенство права, законность, подотчетность и прозрачность органов сектора безопасности и обороны.

Однако, когда мы говорим о парламентском контроле над сектором безопасности и обороны, то речь идет не только о том, что происходит в самих Вооруженных силах и других военных формированиях, но и о политическом и административном руководстве ими.

В представлении украинского закона общее политическое руководство сферой обороны осуществляет президент. За военно-политическое и административное руководство отвечает министр обороны. Их деятельность в этой сфере тоже является объектом демократического контроля. И они, как и высшие военные должностные лица, несут политическую и правовую ответственность за свои решения и действия в области обороны.

dqxikeidqxitkant

Только в таких условиях гражданский контроль способен укреплять национальную безопасность государства и его Силы обороны. Этот контроль необходим всем странам. Чем слабее демократии и более мощный боевой потенциал войска, тем надежнее должен быть контроль.

Во главе демократического гражданского контроля является деятельность парламента. У наших западных партнеров парламентарии принимают необходимые законы, оказывают решающее влияние на утверждение военных бюджетов, контролируют расходы, влияют на присоединение к миротворческим операциям и работают над рекомендациями по улучшению сектора безопасности.

Новейшее украинское государство начинало свое становление с того, что бывшие советские ведомства становились украинскими. Новые структуры независимого демократического государства (как гражданские, так и военные) должны были стать принципиально другими по своей сути, однако нельзя было ожидать, что эта сущность изменится мгновенно.

Чтобы понять, в чем проблема с гражданским и в частности парламентским контролем сейчас, нужен краткий экскурс в историю. Ведь за 32 года изменялись редакции Конституции, приобретали и теряли силу разные законы. И вплоть до начала российского вторжения в 2014 году состояние армии не было приоритетом ни для парламента, ни для общества в целом.

Парламент и армия: как изменялись модели взаимодействия

Современную историю демократического гражданского контроля над сферой обороны можно разделить на три этапа. Первый – от обретения независимости до принятия Конституции 1996 года. Тогда Верховная Рада оказала решающее влияние на сектор безопасности (по крайней мере, де-юре). Парламент утверждал важнейшие стратегические документы, сам назначал министра обороны и военное руководство.

Второй этап – после принятия Конституции 1996 года. Президент получил полномочия Верховного главнокомандующего ВСУ и общее руководство по вопросам обороны. И уже без согласования с парламентом назначал министра обороны и руководство Вооруженных Сил. Роль Верховной Рады – ежегодно утверждать долю госбюджета на нужды обороны и определять предельную численность ВСУ.

После изменений в Конституцию 2004 года и превращения Украины в парламентско-президентскую республику надлежащий парламентский контроль формально зародился, а с приходом к власти Виктора Януковича и возвращение в первичную редакцию Конституции исчез как явление. «Назначение министров обороны с гражданством России Дмитрия Саламатина и Павла Лебедева — следствие отсутствия парламентского контроля», — отмечает военный эксперт Института Евро-Атлантического сотрудничества Игорь Козий.

Но дело не только в Конституции 1996 года, которая позволяла президенту самостоятельно назначать министра обороны. В целом власти после 2010 года были ориентированы на тесное сотрудничество с Россией, и парламентское большинство вело себя соответственно. Так, парламент ратифицировал Харьковские соглашения, которые предусматривали продление срока пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, а позже утверждал сокращение армии и расходов на нее. Как следствие этой деструктивной деятельности, в 2013 году численность ВСУ уменьшилась до самой низкой в истории независимой Украины цифры — 165 тысяч человек. Сегодня уже очевидно, что вертикаль власти Виктора Януковича контролировала уничтожение Сил обороны Украины.

Третий этап демократического гражданского контроля над сферой безопасности и обороны начинается в 2014 году. Парламент вернул Конституцию в 2004 году и восстановил формальные возможности контроля. Верховная Рада вновь обрела полномочия назначать министра обороны и контролировать его работу. А ориентированное на евроатлантическую интеграцию парламентское большинство 2018 приняло закон о национальной безопасности, в соответствии с которым началось введение демократического гражданского контроля за образцами НАТО.

Что изменилось после 2018 года

Согласно действующему закону о нацбезопасности, соблюдение принципов демократического гражданского контроля над функционированием сектора безопасности и обороны и применением силы является одним из основных принципов, определяющих порядок формирования государственной политики в сферах национальной безопасности и обороны.

В этом Законе пытались воплотить три основных принципа контроля: подчиненность военных гражданским властям; ответственность гражданских за уровень эффективности силовых структур; подотчетность как гражданской власти, так и военным гражданскому обществу.

Во-первых, министром обороны стало гражданское лицо, занимающееся исключительно политическим и административным руководством в сфере. Также закон разделил функции начальника Генерального штаба ВСУ. До принятия закона о национальной безопасности он осуществлял непосредственное руководство Вооруженными силами и планировал их применение. По закону непосредственное руководство ВСУ осуществляет Главнокомандующий Вооруженными силами, а планированием их применения занимается Генеральный штаб.

Во-вторых, в законе выписаны механизмы контроля, осуществляемые парламентом и гражданским обществом.

Несмотря на выписанные механизмы демократического гражданского контроля, в массовом сознании представление, что армия — это ответственность Верховного главнокомандующего. Как это соответствует реальности? Но есть ли у парламента возможность контролировать положение дел в ВСУ для их усиления?

Одна из ключевых проблем демократического гражданского контроля в государстве – институциональная. Президент Украины, который является Верховным главнокомандующим, находится вне любого контроля. Парламент не контролировал президента ни при каких условиях в какой-либо сфере.

Отсутствие этого контроля иногда ведет к непониманию обществом решений, принимаемых президентом, из-за отсутствия надлежащей публичной аргументации. В частности, речь идет об освобождении от должности Главнокомандующего Валерия Залужного, которому, согласно предварительным опросам , доверяли 92% граждан, а 72% респондентов негативно отнеслись бы к его отставке. Так что, очевидно, такое решение должно быть лучше прокоммуниковано, по меньшей мере, чтобы успокоить общество.

Другим примером несовершенства демократического контроля является то, как президент сбрасывает с себя ответственность за принятие закона о мобилизации. Ведь вопрос о необходимости проведения мобилизации — это ответственность не военных, а гражданского политического руководства. Пополнить войска нужно не для армии, а для государства, для его выживания.

Третье негативное следствие - вмешательство президента во внутренние дела армии с нарушением принципа единоначалия. Известны случаи, когда он ставил задачу подчиненным Главнокомандующего напрямую, хотя должен действовать исключительно через последнего. К примеру, президент поручил не только Главнокомандующему, но и командующему Военно-морскими силами ВСУ подготовить комплекс действий для продолжения работы «зернового коридора». Или дал отдельное поручение командующему Воздушными силами по противодействию атакам России.

Каким может и должен быть парламентский контроль над армией

Если говорить о парламентском контроле, то его осуществляет Верховная Рада Украины, парламентские комитеты, Счетная палата, омбудсмен и представитель по защите прав военнослужащих, временные специальные и следственные комиссии, народные депутаты как субъекты законодательной инициативы.

Под парламентским контролем в Украине подразумевается контроль над расходами на оборону, политическими и управленческими решениями Министерства обороны и высшего командования, а также привлечение общественности к принятию решений в этой сфере.

Сейчас финансовый контроль Верховной Рады достаточно формальный, потому что голосуя за государственный бюджет, нардепы не видят детальных расходов на сектор безопасности. Проблема не в том, что депутаты не контролируют оборонный бюджет, а в том, что смета составлена так, что они не могут ее контролировать. Еще меньшее внимание народные избранники уделяют тому, как этот бюджет выполняется, то есть насколько эффективно расходуются общественные средства.

Учитывая, что от эффективности расходования ограниченных средств на оборону зависит будущее нашего государства, было бы логично расширить возможности контроля над такими расходами. Например, Конгресс США – федеральный законодательный орган – является основным органом гражданского контроля над Вооруженными силами. Он утверждает военную доктрину, планы реформирования армии и оборонный бюджет . Это большой документ с оценкой текущего состояния сектора обороны, перечнем возможных угроз в сфере и возможными способами их преодоления, а не просто строки и столбцы с цифрами.

Еще один инструмент парламентского контроля – вызов на заседание парламента или профильного комитета высших должностных лиц в сфере обороны. В этом контексте показательным был вызов предыдущего министра обороны Алексея Резникова для предоставления разъяснений по поводу закупок питания для военных. По результатам этого обсуждения рассекретили оборонительные закупки, которые непосредственно не влияют на обороноспособность и безопасность государства. А впоследствии правительство постановило , что закупки нелетальных потребностей ВСУ будут проходить через систему Prozorro. Это пример того, как работает демократический гражданский контроль над сферой обороны и насколько ценен он во время войны и в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

Временные специальные и следственные комиссии Верховной Рады — инструмент, который народные депутаты используют, хотя и не слишком активно. Например, 2 февраля 2024 был зарегистрирован отчет временной следственной комиссии ВРУ по вопросам расследования возможных нарушений законодательства Украины при осуществлении публичных закупок во время действия военного положения за шесть месяцев деятельности.

Как можно усовершенствовать демократический гражданский контроль над сектором обороны уже сейчас

Открыть работу парламента (по крайней мере, частично).

Парламент работает в закрытом режиме со времен карантина, то есть с 2020 года. Трансляции пленарных заседаний Верховной Рады, доступ журналистов к кулуарам (в согласованном с безопасностью формате) и час вопросов к правительству — это минимум для того, чтобы общество имело представление, что происходит во власти в целом и в сфере обороны в частности. Ведь СМИ это тоже один из инструментов демократического гражданского контроля.

Открыть работу парламентских комитетов.

Возобновление открытой работы парламентских комитетов, среди которых и оборонный, — еще один шаг, который мог бы усовершенствовать демократический гражданский контроль. Для этого у комитета достаточно широкий перечень механизмов. Он может контролировать выполнение оборонного бюджета, проводить слушания, подавать запросы президенту в соответствии с конституционной процедурой, взаимодействовать со Счетной палатой и Уполномоченным по правам человека, направлять материалы для реагирования органам власти, заслушивать отчеты и т.д.

Ввести институт военного омбудсмена

Военный омбудсмен – это специализированный институт защиты прав военнослужащих и их семей. Он может стать дополнительным механизмом контроля от имени граждан и парламента за соблюдением прав защитников Украины.

Почему это так важно? ВСУ сейчас – крупнейший работодатель в государстве. А всеми проблемами военнослужащих должен заниматься Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в офисе которого работает отдельный представитель в системе сектора безопасности и обороны. Ожидается, что они не справляются с кучей жалоб на выплаты, отпуска, лечение, ВЛК и т.д. Чтобы обеспечивать защиту прав солдата, военный омбудсмен должен быть независимым, а значит, не входить в структуру Минобороны.

Создание должности военного омбудсмена министр обороны анонсировал еще осенью 2023 года и поддержал его президент. Однако идею в жизнь так и не воплотили — это лишает украинских военнослужащих дополнительной правовой защиты, которую имеют их коллеги из многих стран НАТО.

Выводы и вызовы

В начале полномасштабного вторжения России не раз отмечали неэффективность РФ. Чего стоят динамическая защита танков, изготовленная из лотков из-под яиц, и картонные бронежилеты. Bloomberg со ссылкой на источники сообщает : коррупция в китайской армии привела к тому, что ракеты заправляют водой вместо топлива. Это примеры того, как система деградирует без надлежащего демократического и гражданского контроля.

Западные армии хорошо вооружены, а солдаты хорошо обучены не только потому, что это богатые страны, но и потому, что у государств есть механизмы контроля над финансами для нужд обороны, решениями политического и военного руководства, а также средства защиты прав военных. В результате это дает обычному солдату надлежащее обеспечение и достойное отношение со стороны командиров, что влияет на его мотивацию защищать свою страну.

Существование и эффективная работа механизмов гражданского контроля над силовыми структурами нужны Украине для выживания в продолжительной и изнурительной войне, после которой РФ не перестанет быть нашим соседом. Это также одно из условий интеграции в евроатлантический блок безопасности. И годовая национальная программа для ускоренного вступления в НАТО определяет один из приоритетов «ужесточения демократического гражданского контроля над Вооруженными силами Украины».

Здесь важно заметить, что над усовершенствованием гражданского демократического контроля постоянно работают даже в государствах устойчивой демократии, поэтому готового рецепта успеха нет. Главное правило – баланс ветвей власти. В сбалансированной системе один институт контролирует другой, и это конкретная работа, результат которой обезопасен от злоупотреблений сектор безопасности и обороны и защищены военнослужащие. А значит – действенная армия.

Оксана Заболотная, аналитик Центра совместных действий; опубликовано в издании ZN.ua